在線訪談:發展改革委談推行環境污染第三方治理

更新時間:2019-06-08   國務院公報

發展改革委談推行環境污染第三方治理

[主持人]各位網友,大家好,歡迎您收看中國政府網在線訪談。我是主持人劉燕。近日,國務院辦公廳印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》),部署改革創新治污模式,吸引和擴大社會資本投入,促進環境服務業發展。我們為什么要推行第三方治理?推行第三方治理將給我國環境污染治理現狀帶來哪些改觀?又怎樣激發社會資本進入環境治理市場的活力?政府部門又將為此出臺哪些配套措施和政策?今天我們邀請到發展改革委資源節約和環境保護司副司長王善成作客中國政府網直播間,回應網民關心的熱點話題。歡迎您,王司長。2015-01-28 15:04:47

[發展改革委資源節約和環境保護司副司長 王善成]謝謝。主持人好,各位網友好!2014年12月27日,國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》,這是2014年生態文明領域的重大改革成果,也是重要的制度創新,對污染治理、環境服務業發展都將產生積極和深遠的影響。今天非常高興借此機會與大家一起共同加深對文件的學習理解,推動文件更好地實施落實。2015-01-28 15:05:49

[主持人]請您介紹下《意見》出臺的背景和總體考慮,或者說,為什么要制定出臺《意見》? 2015-01-28 15:07:15

[王善成]好的。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》,把“推行環境污染第三方治理”作為加快生態文明制度建設的重點任務,明確要求“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制”。中央全面深化改革領導小組以及經濟體制和生態文明專項改革領導小組把研究提出《意見》列為了2014年度一項重點改革任務。制定出臺《意見》,是貫徹黨中央和國務院的重大部署要求。總體考慮就是貫徹黨的十八大、以及二中、三中、四中全會精神,以環境公用設施、工業園區企業等領域為重點,以市場化、專業化、產業化為導向,營造有利的市場和政策環境,通過改進政府管理和服務,健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場,吸引和擴大社會資本投入,同時通過建立污染者付費、第三方治理的治污新機制,不斷提升我國污染治理水平。2015-01-28 15:07:50

[王善成]文件出臺或者制定文件的主要目的和作用有三個方面:一是提高污染治理專業化水平和治理效果。大家都知道,以前環境污染治理通行的模式是“誰污染誰治理”,由排污企業負責對其產生的污染進行治理,由于排污企業在環保治理人員、技術,也包括資金等方面的問題和影響,往往導致污染治理的效果不盡如人意。現在《意見》提出,鼓勵由專業化環境服務公司對排污企業的污染進行污染治理,也就是通常說的將專業的事交給專業公司去做,這樣做最大的好處是通過專業化治理手段,發揮治污的規模效應,有利于降低治理成本,進一步提高治污效率和效果。2015-01-28 15:09:36

[王善成]二是吸引和擴大社會資本投入環境治理領域。通過第三方治理,拓寬環保投融資渠道,倡導鼓勵第三方企業進行污染治理,激發社會資本進入環境治理的活力,一方面緩解政府在環境公用設施集中建設期資金壓力,另一方面擴大全社會的環境治理投入。三是推動環保產業特別是環境服務業加快發展。推行環境污染第三方治理,可有效拉動環境服務業發展的市場需求;促進環保產業由單一的產品和設備制造、工程建設,向設計、投資、建設、運營和管理等為一體的綜合環境服務轉變;推動環保產業以及與環境相關的服務業、保險業、金融業的發展,形成國民經濟新的增長點。以上就是簡單歸納一下文件出臺的主要目的和作用。為了制定好這個《意見》,在文件制定過程中,多次召開地方、部門、專家和企業座談會,赴地方開展實地調研,廣泛聽取意見和建議,凝練地方、部門和企業的改革實踐和探索,按照“問題導向、突出重點、深化改革”的總要求,確定了重點領域,明確了重點措施。重點核心就是改進政府的管理,通過改革來創新制度機制、建立健全市場、完善政策激勵保障等。可以說,《意見》凝聚了國務院相關部門、有關地方和企業的實踐探索,是大家集體智慧的結晶。2015-01-28 15:10:44

[主持人]我們看到《意見》涉及兩個重點領域,現在《意見》涉及的兩大重點領域現狀如何呢?主要存在哪些問題呢?今后改革的重點內容又是什么呢?2015-01-28 15:12:42

[王善成]的確,《意見》確定了推行第三方治理的兩個重點領域,即以城鎮污水垃圾處理為重點的環境公用設施建設領域以及工業園區企業領域。這兩個領域情況不一樣,特點也不完全一樣,我分開給大家介紹。在環境公用設施領域,我國早前很多地區采取的模式或者辦法是政府出資、政府管理、事業單位運營的模式,這種模式的缺點和問題大多存在人員冗陳、創新不足、效率不高等問題。2002年起,我國開始以特許經營為主要模式,引入社會資本,應該說,這些年取得了較快發展。據統計,到2013年底,約55%的新建污水處理廠和近80%的新建垃圾焚燒廠通過特許經營等方式,引入了社會資本。從現在項目實施的情況來看,總體是好的。2015-01-28 15:14:04

[王善成]現在的問題主要有以下幾方面:一是環境公用設施投資運營模式改革進展不平衡。表現在三個方面:從全國層面看,不同地區進展不平衡,現在情況是東部地區要快于中西部地區。從城市規模看,大城市或者一些中大型城市明顯快于中小型城市包括集鎮。從治理要素看,現在看來,城市的污水以及垃圾焚燒處理要快于污泥、垃圾填埋。其他問題,還有全過程監管體系不健全、行政審批方式與社會資本投資運營環境公用設施不相適應,以及市場準入退出機制不健全,價格調整機制、投資回報機制以及公共環境權益保障機制等有待完善。2015-01-28 15:14:39

[王善成]為了便于大家理解這些問題,我舉個例子。這個例子是一個極端例子,在項目立項階段,地方政府自主決定,不是依據第三方或者社會資本能力、技術服務質量以及綜合信譽等,不是以這個為標準,而是根據自己的自主把握,我認定它好就好,這個尺子標準也不透明,導致同類企業無法通過正當程序獲得。大家說現在有招投標程序,確實有,但很多時候招投標這種程序完全流于形式了,沒有發揮作用。在項目審批階段,客觀上涉及到的審批項目內容比較多,比如規劃選址、土地利用、節能環保等等,這些審批往往有的時候審批周期比較長,審批部門比較多,一個項目業主要一個部門一個部門去跑,極端的情況,一個項目辦下來要一兩年時間,這種情況下,挫傷了企業的積極性。2015-01-28 15:16:29

[王善成]再往下就是投資回報環節,按道理政府應該有一個科學的合理的尺子,但是現在很多地方沒有明確的標準,有高有低,過去有些地方為了擴大招商引資,盲目承諾一些過高的不合理的固定收益回報,第三方治理變成了長期高息貸款。還有就是價格調整周期、啟動條件和程序沒有明確的規定。2015-01-28 15:20:17

[王善成]為什么涉及到價格調整呢?一般情況下,第三方治理項目在確定時會有一個中標價,理論上講,隨著市場成本的變化,比如人工、材料或者電價發生了變化,企業治污成本相應發生變化,有些成本變化是應該由企業承擔的風險,另外一些增加的成本應該通過合理調整價格機制來解決。現在出現的情況是盡管成本已增加很多,但地方政府不給你調整相應的價格。我們在調研中,一些企業反映,一開始的中標價格,十多年沒有調整,直接影響到項目治理效果。2015-01-28 15:23:52

[王善成]在企業環境污染治理領域,現在目前還是處于探索階段,主要實踐主要集中在工業園區,以及電力等重點行業,主要模式有委托治理、委托運營、環境績效合同管理等。存在的主要問題,從整體上看,企業污染治理社會化運營的比例偏低,現在還不足5%。從已經實施的項目看,還存在環保責任界定不清、監管不到位、商業模式和新興業態培育和規范不夠、扶持性政策不足等問題。2015-01-28 15:27:38

[王善成]再舉個例子,現在一些地方客觀上存在環保執法不到位或者環保處罰輕的問題,排污企業借機偷排偷放,即使被處罰也很輕,接受環保處罰比治理污染合算,這就是常說的“違法成本低,守法成本高”。在這種情況下,企業本身就不愿意進行治理,更別說委托第三方進行專業化治理,所以推行第三方治理積極性不高。再加上一些委托第三方治理的項目,如果第三方企業發生了問題,它沒有把這個企業治好,結果出了問題,被環保部門或者地方監管部門抓住了,按照現行法律規定板子還要打在排污企業身上,這就影響排污企業委托第三方治理的積極性。2015-01-28 15:28:28

[王善成]還有就是有的第三方治理企業為了逐利,社會責任感不強,只要環保監管不到位,就本著提高利潤盡量少去投入,影響了治理效果。再有就是為了得到項目,競相壓價,進行所謂惡性低質低價競爭。例如,本來處理一噸污染物需要100塊錢,大家競相往下壓,80、70,最后50中標了,這種情況下怎么能治理好。在前幾年電廠二氧化硫治理上就遇到這樣的問題。所以如何規范第三方治理市場和競爭秩序,也是擺在我們面前的一個大問題。另一方面,由于第三方治理市場規模小,發育還不成熟,再加上扶持性政策不足,也制約了企業的發展壯大。2015-01-28 15:38:02

[王善成]應該說,上述兩個重點領域存在的問題,既是我們改革的著力點,也是制度創新、機制創新、管理創新的重點。《意見》在兩個重點領域提出的重點改革任務的核心內容是:在環境公用設施領域,可以著重概括為“三二一”,就是要實現“三個化”、完善“兩機制”和探索“一模式”。“三個化”是,通過深化環境公用設施經營管理體制改革,實現運營主體企業化;通過吸引和擴大社會資本投入城鎮環境公共基礎設施建設,實現投資主體多元化;通過大力推行以特許經營、委托運營、公私合作等模式,實現運行機制市場化。2015-01-28 15:42:50

[王善成]文件里提出了目標,重點有“兩個基本”,即到2020年,環境公用設施投資運用體制改革要基本完成;高效優質可持續的環境公共服務市場體系要基本形成。完善“兩機制”是完善投資回報機制和公共環境權益保障機制,要形成合理的調價機制,給市場合理的穩定預期,這樣吸引大家積極投入到這個市場上來。公共權益保障機制也涵蓋兩方面內容,一是核心目標為了提高環境治理的效果,提高環境公共服務質量和供給效率;二是在項目實施過程中,對特許經營相關的資產,如土地、設備等,第三方企業未經許可不能隨意變更轉讓,這在文件中都有明確要求。所謂“一模式”,是通過改進完善政府審批方式,在有條件的地區推動實行“聯合審查、并聯審批”模式,主要目的是提高政府審批效率。2015-01-28 15:43:57

[王善成]在工業園區企業領域有三方面:一是建立健全環保責任界定機制,明確排污企業承擔污染治理的主體責任,第三方治理企業按照有關法律法規標準以及排污企業的委托要求,承擔約定的污染治理責任。文件規定抓緊制定出臺第三方治理的相關制度,對相關責任方作出規定。二是在工業園區,通過引入環境服務公司,對園區企業污染進行集中式、專業化治理,開展環境診斷、生態設計、清潔生產審核,實施園區循環化改造;在電力、鋼鐵等行業和中小企業,推行環境績效合同服務等方式,培育企業污染治理新模式、新業態;三是規范企業合作關系,試點實施限期第三方治理等。2015-01-28 15:48:46

[王善成]總體上看,《意見》在上述兩個重點領域,通過一系列改革推進措施,進一步厘清政府和市場、政府和企業的關系,強調了加快政府轉型、提高政府服務效率,將政府工作重心從具體的項目運作,轉到強化規則程序制定、事中事后監管、法制信用環境建設等方面上來。通過明確治理雙方權利義務,給治理企業合理的、明確的、穩定的利潤空間,給市場主體穩定預期,進一步激發、增強社會的投資活力。2015-01-28 15:49:36

[主持人]要順利推進上述重大改革,良好的市場和政策環境非常重要,請問在這方面有什么安排?2015-01-28 15:50:08

[王善成]是的,良好的市場和政策環境是推進改革順利進行的重要保障。在這方面《意見》也進行了部署要求,主要是兩方面:第一,通過擴大市場規模、加快創新發展、發揮行業組織作用、規范市場秩序、完善監管體系等,營造良好的第三方治理市場環境。第二,從完善價格和收費政策、加大財稅支持力度、創新金融服務模式、發展多層次環保資本市場等,強化政策引導和支持。這里面涵蓋的內容和措施非常多,可能大家關注比較多的是如何擴大市場規模以及有什么具體支持政策,簡單給大家介紹一下。2015-01-28 15:50:31

[王善成]在擴大市場規模方面,第一,《意見》著重提出加大環保投入,增加環境基本公共服務有效供給。第二,強化環保執法,特別是結合新環保法的實施,通過嚴格規制企業遵守環保法律法規和標準,實現長期穩定達標,在加大企業治污壓力的同時,也增加企業委托第三方治理的內生動力,從而擴大污染治理的市場需求。這一點是非常重要的,我們要說推動第三方市場的發展,如果企業本身委托它沒有壓力或者動力,它不愿意去做,第三方企業找不到委托方,第三方治理市場的發展就會受到制約和影響。文件明確規定,要加大地方政府和環保部門對排污企業的監管,通過監管,規制企業必須達到環保的要求和標準,達不到就要被嚴厲處罰。新的環境保護法頒布實施以來,強化一系列監管和處罰措施,企業必須去治理,為實現達標排放,企業自行治理成本如果很高,企業就會增加委托專業公司治理的積極性,從而拉動第三方治理的市場需求。第三,鼓勵建立混合所有制企業,推進排污權交易等。2015-01-28 15:51:14

[王善成]在強化政策引導和支持方面,《意見》從完善價格和收費政策、加大財稅支持力度、創新金融服務模式、發展環保資本市場方面明確了政策支持。具體有,加大差別化價格實施力度,落實環保電價,現在已經出臺的環保電價,比如電廠的脫硫脫硝除塵等,實踐證明,這些價格政策對推進電力行業的污染治理發揮了非常大的作用,效果非常明顯,下一步環保電價要全面落實好。加大資金支持力度,對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持,探索以市場化的基金運作等方式引導社會資金投入;完善信貸政策和流程,積極支持國家鼓勵發展的環境污染第三方治理重大項目,對符合條件的第三方治理骨干企業,上市融資、發行企業債券實行優先審批,在信貸方面也要給予支持。2015-01-28 15:54:44

[主持人]這么看,《意見》的創新點、突破點很多啊,有網友問,現在很多改革能否取得成功的一個重要方面是政府如何履行職能,那么就這項改革而言,對政府有什么要求?或者說,貫徹實施好《意見》,政府應如何履行職能,履行什么樣的職能?2015-01-28 15:55:33

[王善成]這個問題問得非常好,確實可以說問到了根上,這個問題也非常重要,這個問題是我們文件制定的關鍵點之一。環境污染第三方治理作為一種新的治污模式,要把它推進實施好,并不是件容易的事,要貫徹落實好《意見》,確保第三方治理取得實效,的確要求政府在很多方面發揮好作用。總體上說,在新的環境治理體系中,政府角色定位,應由以前的污染治理主導實施者轉變為污染治理的引導合作者,重在負責制定第三方治理的法律規范、建立完善相關制度,創新投資運營機制;加強政策扶持、激勵,強化市場監管、環保執法,為廣泛的第三方參與環境治理營造公正、公平的市場環境,也為社會資本進入創造平等的機會。2015-01-28 15:56:13

[王善成]特別要做好以下幾個方面:一是,要保障居民合法權益。保障居民公共權益大概有這樣幾方面:一是這項改革的目的就是通過市場化引入競爭,提高環境公共服務供給效率和服務質量,這是最核心、最根本的。由此要統籌好公益性和經營性的關系,對項目經營者處置特許經營權、土地利用使用權包括設施以及股權資產或者其他權力要作出規定,不能隨意轉讓。同時建立退出機制,建立應急預案。比如項目在實施過程中產生很大問題,可能會產生公共利益或者公共安全。比如污水處理廠一下子要停產了,那老百姓的污水、垃圾一天不能等,那怎么辦?當地政府就要啟動臨時接管措施。隨著污水垃圾處理要求不斷提高,處理成本客觀上也在上升,需要進一步完善污水處理價格收費政策,但不能將完善價格收費政策簡單等同于提高收費,要充分考慮群眾負擔,在收費調價過程中,應不應該提?提多少?要認真進行成本監審、嚴格按《價格法》履行聽證程序,防止加重居民負擔。2015-01-28 15:56:58

[王善成]二是,要做好第三方治理投資回報率的測算。地方一些政府因為沒有科學合理的尺子,所以在當時條件下盲目承諾一些不合理的、過高的投資回報,導致一些項目轉化為長期的高息貸款。為此,《意見》規定“政府不得承諾不合理的高額固定收益回報”,并實現“向約定公共服務質量下的風險收益轉變”。合理回報率應該或者可以以行業平均利潤和銀行存貸款利率作為參考把握的尺子,實現在同等環境公共服務質量下,通過有效的市場競爭,降低綜合處理成本。2015-01-28 15:58:20

[王善成]三是,要堅持市場化運作,尊重企業自主地位,不搞違背企業意愿的“一刀切、拉郎配”;我們是要通過市場的機制去引導和鼓勵第三方治理,進行委托。但另一方面,我們也不能說非要強迫企業必須去委托,這個原則要把握好。著力通過營造良好的市場環境,通過可持續的商業模式和政策制度方面,鼓勵和引導社會企業參與第三方治理;四是,要嚴格公開招投標或競爭性談判程序,政府為了保證市場機制能夠得到實施和市場良性發展,切實以公平、公正的方式確定特許經營方或委托運營方,依據環境服務的質量、環境治理的效果和公眾滿意度為標準,遴選優質的第三方環境服務供給者,不斷提高公共服務的水平。2015-01-28 15:59:05

[王善成]五是,要扮演好監督者角色,這非常重要。首先要防止權力尋租、防止腐敗產生。二是又要嚴格執法,加強監管,一方面強化對排污企業的環境執法,嚴格執行環保法律法規;另一方面建立健全第三方治理準入、運營、退出全過程監管機制,特別是加強對第三方服務治理企業服務質量、治理效果的監管,推動企業建立誠信檔案和信用累計制度,探索使用黑名單制度,依法公開第三方治理項目環境監管信息等,這樣更加規范第三方的治理行為,確保治理效果。2015-01-28 16:00:21

[王善成]總之,各級政府要按照中央國務院要求,認真正確履行職能,積極穩妥推進改革,善始善終、善作善成。2015-01-28 16:00:53

[網友]政府監管的尺度和底線在哪里,也就是說哪些由地方政府負責,哪些由環保主管部門負責,哪些由經濟發展改革部門負責?2015-01-28 16:01:18

[王善成]剛才介紹了一下政府的職能,現在監管的尺度和底線我理解,尺度和底線就是要保證市場的良性發展,市場秩序的正常維護以及市場機制的正常運行。最起碼要保障公民的環境權益,第三方治理企業一定要保證服務的質量和效果,這至少是政府監管的底線或者尺度,要按照規則辦。哪些是地方政府負責還是環保部門負責,在地方執行環節,由地方政府來負責,環保部門也好,經濟發展部門也好,只是政府所屬的一個部門,它是一個整體。從中央層面講,環保部門更多的是在環境執法,不管是排污企業還是第三方治理企業,污染治理的效果是監管的重點,這個職責在環保部門。經濟發展改革部門重點負責制定一些政策,比如會同財政部門制定一些財稅政策、價格政策等等,應該是大家分工合作,共同推進。2015-01-28 16:02:01

[主持人]推行環境污染第三方治理,是一項長期艱巨的任務,也是一個不斷探索實踐的過程,請問,國家近期后續還有什么考慮和安排。2015-01-28 16:09:35

[王善成]《意見》出臺后,社會各界反響非常熱烈,為了積極穩妥地推進改革,近期將主要做好以下幾項工作:一是,做好《意見》的宣傳和解讀。今天就是一個非常好的機會。根據需要,我們還將對貫徹落實《意見》的重點、難點以及創新點進行解讀和培訓,努力做到在貫徹實施中不走樣、不跑偏。二是,為使第三方治理這項重大改革穩妥有序推進,按照《意見》要求,我們將選擇有條件的地區、行業進行試點示范,細化實化第三方治理制度模式改革示范的總體安排、時限要求和行業范圍,及時發現解決實施中存在的問題,總結推廣成熟經驗做法,推動改革取得實效。2015-01-28 16:10:10

[王善成]三是,抓緊出臺配套制度和政策。按照《意見》要求,發改委、財政部將在明確界定第三方治理項目的基礎上,制定推進第三方治理的投融資、財稅等政策,研究明確第三方治理的價格形成和調整、招投標要求、資金支持和稅收優惠等政策。環保部門出臺第三方治理的規章制度,會同相關部門對相關方的責任邊界、處罰對象、處罰措施等做出規定,健全環保標準,強化執法監督。住建部門加強對城市污水垃圾處理設施建設和運營的管理。人民銀行、銀監會、證監會、保監會會同有關部門研究支持環境服務業發展的融資信貸方面的支持政策。我們將進一步細化配套政策制定的具體要求和出臺時限,共同推進環境污染第三方治理。2015-01-28 16:17:56

[網友]生活污染治理與工業污染治理政策是否相同?生活污染費由誰提供?2015-01-28 16:18:29

[王善成]生活污染治理和工業污染治理政策是不完全相同的,因為污染的主體和治理機制都是不一樣的。文件中講的環境公用設施重點領域就是指生活污染治理,就是大家通常所說的生活污水污染、垃圾污染,這個治理政策就是以環境公用設施相關政策來執行。生活污染治理費用部分由老百姓承擔,具體承擔多少由當地政府根據當地情況來決定。而工業污染治理政策跟生活污染治理政策不一樣,以前是排污企業自行治理,現在排污企業委托第三方治理,治理費用委托雙方去協商,但是有一條,必須達到環保標準要求。2015-01-28 16:19:04

[網友]第三方治理,最重要的是責任落實,避免推諉扯皮,企業、政府、第三方,一個出錢,一個出人,一個監督,真正出問題了到底是誰是責任主體?2015-01-28 16:25:03

[王善成]這個問題前面也做了簡單闡述,實際上也是兩方面,因為環境公用設施領域和工業企業領域確實情況不一樣,性質不一樣,我分開說。對環境公用設施領域,實際上現在的模式是政府委托環境服務公司治理,政府是委托方,或者政府是環境服務的購買方,污水處理廠或者垃圾處理廠沒有處理好或運營好,這個責任是治理方或者第三方的,政府把政策給你了,把相應的回報給你了,結果企業沒治好還超標排放,那治理企業要承擔這個責任。對工業企業來說就要區別對待一下,排污企業承擔污染治理的主體責任,第三方治理企業按照法律法規標準以及排污企業的委托要求,承擔約定的污染治理責任。2015-01-28 16:25:34

[王善成]國務院的文件明確要求,要盡快出臺制定明確關于第三方治理的責任邊界、處罰對象和處罰措施,很快會有一個細則出來,下一步會有一個明確的說法。2015-01-28 16:30:30

[主持人]您最后跟網友說兩句。2015-01-28 16:31:39

[王善成]非常高興借此機會再次感謝廣大媒體、網民朋友和社會各界對于推行環境污染第三方治理的關心和支持,也感謝長期以來對發改委工作的支持,我們期待這項重大改革任務取得圓滿成功。新年到了,提前祝大家新年快樂,工作順利,身體健康。謝謝主持人,謝謝大家。2015-01-28 16:31:44

[主持人]謝謝王司長,感謝網友關注,下次節目再見。2015-01-28 16:33:05

(文章發布于:2015-02-04)

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